万利配资超10万亿PPP项目利益大调整：政府履约、企业提效、金融支持

一则新规，让与民生相关的超10万亿元项目各方重新寻找利益均衡点。

8月20日，国务院办公厅转发财政部《关于规范政府和社会资本合作存量项目建设和运营的指导意见》（下称《意见》）的通知，表态这一《意见》得到国务院同意，要求各地及国务院各部门认真贯彻落实。

这则不到3000字的《意见》，无疑是破解当前投资总额超10万亿元存量政府和社会资本合作（下称“PPP”）项目各类问题的关键，防止在建PPP项目烂尾而造成更大损失，让已经运营的存量PPP项目各方寻找利益均衡点，按合同履约，确保项目平稳运行。

多位接受第一财经采访的PPP业内人士表示，《意见》出台总体符合各方预期，目前最为关键就是要使得相关举措能够真正落地，这样才能真正解决部分存量PPP项目融资难、政府拖欠账款、监管缺失等诸多问题。此次《意见》核心还是突出效益，避免投资浪费，形成有效投资。

破解在建项目融资难题

PPP模式被认为有利于充分发挥市场机制作用，提升公共服务的供给质量和效率，实现公共利益最大化。中国自2014年大力推广PPP模式后，四年左右时间里项目数量迎来井喷，各地借PPP模式建设了污水处理厂、垃圾发电厂、高速公路、地铁线路、水利灌溉、城市供水等项目，这无疑扩大公共服务供给改善了民生，但PPP野蛮生长也带来不少问题。

为此2023年国务院办公厅转发国家发展和改革委、财政部《关于规范实施政府和社会资本合作新机制的指导意见》，将PPP模式范围缩窄至基于使用者付费特许经营模式。在这一PPP新机制下，原先PPP制度相继被废止，海量的存量PPP项目一度陷入困境。比如银行等金融机构“不敢贷、不愿贷”，存量在建PPP项目融资困难。

“部分存量PPP项目存量质效不高、过度依赖财政补贴支出责任，透支地方政府未来财政空间。随着经济增速放缓，财政增长不及预期，允诺的PPP项目支出不能及时兑现，项目实施面临各种问题，亟需整改解决。”PPP专家、明树数据副总经理洪志强告诉第一财经。

PPP专家、大岳咨询CEO姜卫东告诉第一财经，此次《意见》正是为了解决存量PPP项目诸多问题而出台，文件问题导向强。

此次《意见》首要内容，正是保障在建项目顺利建设。

财政部有关负责人解读《意见》时表示，对于已开工并形成实物工作量的在建项目，重点是保障其顺利建成完工，及时发挥前期投入效益。此次《意见》从排好项目优先顺序，加快建设进度，保障融资需求三方面来入手。

比如，《意见》明确，对接近完工的项目，要抓紧推进建设、及时验收决算、及早投入运营。对于直至2024年底前还没有开工的存量PPP项目，原则上不再采取PPP存量项目模式实施。

此前有地方财政人士告诉记者，以前有些银行总行以2023年2月为时间节点，对处于在建但未签署融资协议的政府付费、可行性缺口补助项目，原则上不再新签署融资协议；对原签订的协议，不再继续放款。受此影响，有的项目已处于停工状态，如资金链断裂，极易形成损失烂尾。而且民营企业参与项目融资受影响更大。

此次《意见》要求保障合理融资需求。比如，金融机构对已签订贷款协议的项目，要依法履约，根据项目资金需求，在符合放款条件、风险可控前提下及时发放贷款。对未签订贷款协议的项目，要在充分尽职调查基础上，合理确定贷款规模、利率、期限、抵质押品等信贷条件。要优化信贷审批流程，不得无故终止，不得要求地方政府或相关部门出具承诺或证明文件。

北京市惠诚律师事务所高级合伙人薛起堂告诉第一财经，此前金融机构不敢给存量PPP项目贷款的一个重要原因是没有政策支持，而此次《意见》显然解决这一顾虑，预计融资难问题会有所好转。另外导致融资难的一个重要因素，是地方政府因资金紧张不能及时足额给项目公司按合同付费，而部分进入运营的存量PPP项目收入比较依赖财政补助或是政府付费项目，由于项目公司拿不到政府付费，也使得银行等金融机构不愿继续贷款。

上图为截至2023年2月份完成社会资本招标的存量PPP项目行业情况，数据来自明树数据

运营项目利益大调整，强调政府履约、金融让利

PPP存量项目分为完全政府付费项目、可行性缺口补助项目、使用者付费项目三类，其中完全政府付费项目和可行性缺口补助项目需政府补贴，大多数存量PPP项目收入均需政府补贴才能运营。

而近些年受经济下行、减税降费、楼市土地市场低迷等影响，地方财政收入增长放缓，收支矛盾加剧，这也导致部分地方拖欠PPP项目公司财政补贴资金。“地方政府履约能力不足，是当前存量PPP项目碰到的一大难题。”姜卫东说。

洪志强表示，有些地方政府以未开展绩效评价，不能支付补助等为由，延迟支付存量PPP项目费用。而此次《意见》突出按效付费，注重规范绩效评价，按绩效结果及时付费，不得以拖延竣工验收时间、延迟绩效评价等方式拖欠付费。

中央财经大学教授温来成告诉第一财经，为解决地方政府履约的问题，此次《意见》强调了政府必须要按合同约定绩效评价结果及时付费，PPP存量项目中政府支出责任应纳入预算管理，不得挪用、擅自改变本应用于PPP存量项目支出的预算资金用途。经认定涉及拖欠企业账款的，应按照国家有关规定及时妥善解决。这就维护了政府信誉，有利于解决存量PPP项目政府付费问题。

而面对地方财政资金紧张现状，为了确保地方能够筹集足够资金按效付费，国务院放开了资金来源。

《意见》明确，对符合条件的在建项目，地方政府可统筹运用专项债券、一般债券等资金，用于PPP存量项目建设成本中的政府支出。对已建成运营项目，地方政府可按要求安排使用相关地方政府专项债券资金，有序处理社会资本方垫付建设成本问题，推动PPP存量项目持续运营。另外，地方政府要统筹运用中央转移支付、地方自有资金，合理用于存量项目建设成本和运营补贴。此外，将PPP存量项目纳入今后相关增量政策中统筹考虑。

姜卫东表示，当前存量PPP项目所面临的市场环境和项目实施条件等有巨大变化，相关方面都想对项目合同进一步完善，而此次《意见》对此给出了政策依据，让项目各方平等沟通，优化合同内容，互惠互利，这为解决存量PPP项目打下基础。

《意见》称，鼓励支持社会资本方、金融机构、政府方平等沟通、互惠让利，科学优化PPP存量项目实施内容、合作期限、融资利率、收益指标等要素，共同降低项目运营成本，提高公共服务供给效率，实现持续稳健运营。

财政部有关负责人表示，2015至2018年是各地实施PPP项目的高峰期，也恰恰是融资利率比较高的时期。当前市场利率水平下，存量项目贷款存在合理降息、展期空间，宜秉持实事求是原则，鼓励金融机构与社会资本方积极磋商，采取调整还款计划、降息、展期、置换等方式，支持优化项目融资结构。

而对于存量PPP项目运营企业来说，《意见》要求社会资本方要综合采取创新运营模式、引入先进技术、改进管理手段等多种方式，持续提高项目公司运营专业化水平，合理压减运营成本；要结合项目实际情况，灵活采取拓宽收入渠道、盘活闲置低效资产等多种方式，有效提升项目收益。

洪志强表示，按照现在的眼光去看以往实施的PPP项目，收益率和融资利率等均低于以往项目，并且根据项目的类别还可以在投融资结构、合作期限、建设内容、支付方式等进行优化，项目普遍具有可优化空间。目前很多项目已开展或正在开展此项工作，核心诉求还是解决政府当期支付压力和保障项目公司生存和银行本息问题，保障项目平稳过渡当前困难，顺利实施，发挥价值。文件的出台，为各地实施存量PPP项目再谈判调整提供了上层政策依据，各项目面临的相关问题可据此开展调整优化工作。

根据明树数据，截至2023年2月份，完成社会资本招标的存量PPP项目9685个，总投资162190亿元，其中交通运输、市政工程、城镇综合开发、生态建设和环境保护、水利建设投资额居前，贵州、四川、云南、河南、浙江五省存量项目投资金额居前。

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